空间论道 | 范嗣斌：“双修”，让城市更美好 —“城市修补、生态修复”的背景、理念与试点实践

近一段时间以来，“城市修补、生态修复”已成为规划领域中的一个高频词，多次出现在各种文件和场合中。这个表述最早的正式出现是在2015年底时隔37年再次召开的中央城市工作会议的相关文件中，其中提到“要加强城市设计，提倡城市修补……。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，……” 、“城市建设要以自然为美，要把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山……”。

 “城市修补、生态修复”这个理念最初来自于2015年初，住建部陈政高部长和三亚市委市政府领导交流和考察过程中，这时也正是城市工作会议的筹备期间，这一理念实际上包含了对中国当前阶段城市发展面临问题和挑战的思考。2015年6月10日，住建部复函将三亚列为“城市修补、生态修复”综合试点城市，之后三亚也围绕这一主题和理念展开了大量的工作并取得了阶段性的成效。

“城市修补、生态修复”的提出有其时代背景特征，主要体现在以下两方面：

其一，中国城市发展进入了“城市病”的高发期。结合城镇化的生命周期规律和西方城市发展经验，一般认为城镇化率为30％～50％时“城市病”进入显性发展阶段，城镇化率达到50％～70％时“城市病”进入高发阶段。自2011年城镇化率突破50％，中国已经进入了“城市病”的高发阶段。同时，中国改革开放以来的30多年时间，历经了西方发达国家几百年的城镇化历程，显性发展阶段更短，发病的过程大大压缩，“城市病”积累多，矛盾剧烈，爆发更为集中，对城市的环境资源、功能配置、形象品质、社会民生、支撑体系及城市管理等带来了极大的挑战。

图1 各种城市问题

其二，中国很多城市面临转型的压力，逐步进入“存量发展时代”。2000 年至 2014 年中国城镇建成区面积增长约100％，同期城镇人口只增长了63.2％，多数城市的扩张速度已经超过人口城镇化的速度，失去大规模扩张的需求。城市对土地资源的消耗过快，不断侵蚀自然底线，建设用地管理日趋严格，城市土地资源愈发紧缺，“追速度、拼规模、耗资源、求扩张”的老路已走不通，城市的空间发展从增量扩张转向存量优化。

正是这种内外环境倒逼，城市工作重点必将逐步走向修补更新。“城市修补、生态修复”正是针对这些“成长的烦恼”和“发展的瓶颈”而提出。

三亚从一个边陲渔村短时间内快速发展为国内外知名的热带滨海度假旅游城市，形成了一定的社会影响力。三亚在实现经济飞速发展的同时，城镇化率也达到了较高的水平，但超速发展带来的“城市病”也越来越突出。三亚作为一座规模适中、尺度适宜的城市，其发展转型的经验具有一定的借鉴意义。

三亚的“城市修补、生态修复”试点工作，在住建部、三亚市与中规院等共同建立了行政统筹负责、技术协同对接的工作组织框架。

图2 工作组织框架图

图3 技术路线框架图

技术组综合运用城市设计的方法，通过总体把握、系统梳理，提出了包括功能、交通、文脉、社区、生态等在内的修补修复的总体框架。结合三亚突出问题进一步抓住重点，明确近期生态修复的重点在：山、河（包括湿地）、海岸的修复；城市修补则以“6大战役”为抓手，包括城市形态天际线、建筑风貌色彩、广告牌匾、绿化景观、夜景照明、拆除违建等方面。并结合这些重点要素的修补修复提出指引。

同时考虑工作实效与时序，进一步提出围绕城市核心地段（也是城市性最突出区域）“一湾两河三路”的一系列近期重点实施项目并推动实施。通过近期18项重点实施性项目来落实和示范“生态修复、城市修补”工作的综合要求，涉及绿化景观、河岸、道路和综合环境等多个方面，包括解放路(示范段)项目、东西河景观提升和迎宾路景观改造工程设计等。这对城市价值提升、功能转型发展起到了积极的作用，产生了综合的效益。 

 图4 三亚双修项目实景照片

 一年多来，三亚围绕“城市修补、生态修复”紧抓城市工作，经过各相关部门的协力推进，治理城市发展乱象，补短板还欠账，推动城市发展的转型，实现了从“乱”到“治”的重大转变，并初显成效。山变绿了，河变清了，城市绿地景观增多了，风貌形象提升了，老百姓的满意度也提高了。

“生态修复、城市修补”是一项有关城市规划、建设和管理的综合性工作，既离不开技术方法，也涉及到实施策略、机制保障，以及城市治理。结合三亚的试点实践，有以下5点体会思考：

第一，组织上要突出政府统筹、部门协作。强调任务成库，责任落实，才能高效地推进各项综合性的工作。

图5 多部门协作加快市政建设

第二，技术上要强调规划引领、设计支撑。需要通过规划的引领，做好总体把握、系统梳理；全面统筹、重点示范；长期行动、分期实施。并且强调城市设计方法的运用，在宏、中、微观等各个层面，通过有创意的设计，来塑造场所品质。

第三，实施上要突出系统思维、综合效益。不能“头痛医头、脚痛医脚”，要运用系统的思维来分析、把握问题，提出应对策略。同时在实施性项目上还应注重放宽视野，体现综合效益。

图6  系统思维推进河的修复

第四，管理上要重视法规制度、长效保障。要将技术性的工作向法律、规章、制度等方向进行转化，通过建章立制、法规完善，不断提高城市治理水平，为高质量的城市发展建设提供长效保障和支撑。

第五，参与上要注重社会动员、市民觉悟。既要从“人”的角度出发，响应广大民众的诉求；也要通过多方互动的平台，积极动员企业、社会力量参与；更要将其作为一次市民意识提升的社会运动，通过共建共享、共治共管，推动城市文明进步。

“城市双修”是在一定城市发展阶段，应对“城市病”的“一剂药方”，是对城市综合、系统的调理。是发展新常态下，一种长期的行动、理念和意识。

“城市双修”，也是内外兼修。

一方面强调的是城市品质提升、风貌形象优化、由量向质转变。它不是外在的形象工程，而是内在的民生工程；不是量上的拓展建新，而是品质的营造修补；不是单一的就事论事，而是综合的系统梳理。

另一方面还强调的是管理水平提升、城市治理完善、城市文明进步。它不仅是项目安排、工作计划，也是有关城市发展建设法规制度的逐步完善和优化，体现的是城市综合治理能力和执行能力的提升，市民素质意识的提高，城市文明的发展进步。