城市双修，即生态修复和城市修补（Ecological Restoration and City Repair），是一个复合且动态的概念，涵盖了城市与生态两大系统及两大系统之间的关系，以及促进这两大系统平衡、健康、高效、持续发展的方法、机制和实践等。关于城市双修的探讨也来自多元的利益主体和认知视角：政府政策的视角，个人感知的视角，社群权益的视角，以及市场盈利的视角。鉴于城市双修内涵与利益主体的复合性与多元性，我们也亟需以复合的视角和集成的方式来认知和付诸实践。在此背景下，城市空间上海研发中心的刘亚霏博士和汪浩然、于欣驰、李桢等研究员，基于政府和市场合作的复合视角，研究和探讨了一种集成创新的城市双修PPP模式，及其业务内容、优势特点、前沿案例、模式构架和潜力地区等。
城市双修其实是西方语境下的城市更新在中国的一种特定表现形式，其提出的主要目的是解决城市和生态两大系统间关系的失衡问题。中国城市过去几十年高速但低质量的发展，不仅导致了城市病日益突显，也侵蚀了过多的生态资源，污染了生态环境。而生态资源的匮乏和生态环境的污染也将反过来限制未来城市和人的健康发展，形成一种失衡的、不可持续的发展状态。因此，需要整体统筹生态修复和城市修补工作。
从大卫·哈维（David Harvey）空间生产理论的视角来理解，城市与生态空间，都是资本主义生产模式中的基本生产要素。当两类生产要素相互产生负面影响、质量下降时，会大大降低社会整体的生产效率，影响整体的产出质量。因此，对于生产效率不高的存量城市空间和生态空间进行物质和功能上的更新、“双修”、甚至升级，本质上是对空间的再生产，通过空间再生产构建更加高效的、良性的、可持续的发展模式。
图1：城市双修的理念、对象和业务类型
城市双修的核心理念在于对生态系统和城市系统两大类发展要素进行集成式改造和再生产。过去针对生态问题和城市问题的修复修补工作也有开展，只不过通常是以一个一个单一项目和较为分离的形式存在的。
城市双修的提出，则是要提供一种集成式的解决方案，“用再生态的理念，修复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量；用更新织补的理念，拆除违章建筑，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力”。通过梳理中央和地方城市双修的政策文件（图1），我们发现城市双修主要涉及到对四大类生态要素（绿地系统、水环境、废弃地、山体）和五大类城市要素（老旧区域、基础设施、配套设施、历史文化区域、城市风貌）的集成式改造。
如果将“城市双修”进行字面上的拆解，可以发现城市双修的理念其实包含了横向的“双”和纵向的“修”两个维度。“双”意味着横向的整合、集成生态和城市两大系统的各类问题要素，“修”则体现出一种纵向的操作逻辑，涉及什么样的主体，整合什么样的资源和资金，以什么样的规划理念和方式，如何去实施、运营、赢利等一整套的操作逻辑。“双”和“修”一个代表横向逻辑，一个代表纵向逻辑，都需要对复杂的生态和城市系统中的各类要素进行整合与集成。“双”已经从概念和政策上整合了，那么“修”是否也在操作层面上整合了呢？
图2：城市双修非PPP模式和PPP模式的比较
在操作层面上，城市双修现在涉及两种实践模式：非PPP模式和PPP模式（图2）。非PPP模式目前是主体，通常由政府和公共部门主导前期的资金投入，中期的业务分包，和后期的产品输出和运营。这种模式的不足之处在于，前期的资金压力和资金风险均由政府承担，中期政府主导下资源配置的经济和时间效率并不是最佳，后期运营也并非地方政府所擅长。
相比而言，PPP模式下，前期的资金压力和风险由公共部门和私营企业共同分担，政府压力较小；中期由政府和企业组建的项目公司有条件整合政府端和市场端两方面最优质的资源，有利于降低项目成本，保证产品和服务品质，提升项目时间效率和经济效益；后期运营阶段也可以匹配更有经验和品质的市场主体。可见，PPP模式是一种更加优越的模式，能够更好的、更有效率的将政府资源和市场资源整合进双修实践中。近年来，住建部等国家部委也明确表示鼓励采用政府和社会资本合作(PPP)模式来发动市场力量推进城市双修工作。
城市双修PPP模式也初步呈现由过去单一的市政基础设施类（比如桥梁、道路、厂站等）PPP项目向更综合的PPP打包业务模式（比如棚户区和配套基础设施的综合改造）演变的趋势。那么，综合的PPP模式现在的发展状况大概是怎样呢？生态修复类PPP项目和城市修补类PPP项目现在是否已经整合了呢？为此我们分析了最为官方的财政部PPP项目库，从19大类12476个PPP项目中筛选出了9大类1672个跟城市双修相关的项目（图3）。比如，生态修复类PPP项目主要分布在生态建设和环境保护的大类中，城市修补类PPP项目中的老旧区域改造，主要分布在保障性安居工程，城镇综合开发的大类中。
图3：财政部PPP项目库中涉及城市双修相关项目的9个类型
通过分析可以看到，财政部PPP项目库中，虽然在各个大类中（比如保障性安居工程）存在较为综合的PPP项目，但与生态修复相关的PPP项目和与城市修补相关的PPP项目基本上是分开的（图4）。这种“双修单一型PPP模式”一方面未能真正从理念上系统整合生态修复和城市修补的要素和内容，另一方面未能充分发掘和分享城市双修PPP项目所能创造的市场价值。例如，许多景观园林工程服务商（铁汉生态、东方园林等）在单一型生态修复PPP项目中，主要以BT或BOT模式提供工程建设和环保服务并获得收益，但是，并未分享生态修复后地价和物业升值所产生的增值收益。单一型城市修补PPP项目，也难以通过整合生态修复内容创造和分享更多的价值。
图4：城市双修单一型PPP模式与集成型PPP模式的比较
我们认为“双修集成型PPP模式”是一种更加优越的模式。对于政府而言，有利于城市双修从理念到实践的系统集成，真正推动生态、生产和生活的三生融合发展。对于企业而言，有利于创造出1+1>2的市场价值，让参与的企业分享创造的增值收益，提升企业PPP项目的盈利空间和参与热情。对于社会而言，有利于实现人居环境的综合性改善和提升。
图5：城市双修集成型PPP模式框架
回到本节开始提出的问题：“双”已经从概念和政策上整合了，“修”是否也在操作层面整合了呢？通过以上的分析，我们认为“修”目前还没有真正实现集成。因此我们建议，理想的城市双修集成型PPP模式框架（图5），需要横向整合生态与城市要素，纵向整合公共与社会资源，最终实现从城市双修政策到落地实施运营的高效串联。
符合“双修集成型PPP模式”的案例是否存在？如果存在，又是怎样具体操作的呢？我们在财政部PPP项目库中找到了基本符合该模式的株洲清水塘老工业区产业新城项目（图6）。由于采用的PPP模式尚属前沿，该项目仍处于采购阶段，还未开始正式执行。该项目的目标是将株洲主城区的一块约11平方公里的污染工业区升级改造成未来的产业新城。项目涵盖了前期的环境污染治理及生态修复（如土壤污染修复，污染水体治理，海绵城市建设，沿江岸线修复等），市政基础设施和公共服务设施的改造升级与建设运营等城市修补内容，以及此后的产业发展等一系列内容。该案例完整覆盖了对生态和城市两大类发展要素的集成式改造和再生产。
图6：城市双修PPP案例——株洲清水塘老工业区产业新城
该案例的操作模式是（图7），由株洲市政府授权株洲市住建局向社会资本采购PPP项目，中标社会资本与政府城投公司株洲市清水塘投资有限公司，合资组建SPV项目公司。SPV公司在获得金融机构的融资等前提下，筹建四个发展平台：开发建设平台，城市运维平台，产业服务平台和投融资平台。其中：开发建设平台将负责前期污染区域治理，包括生态岸线修复和污染土壤治理；城市运维平台将负责城市改造升级与建设运营等城市修补工作；产业服务平台将负责产业园开发运营等工作。
社会资本方有很大机率将会根据目前的第一候选人团队组建。中交第三航务工程局有限公司及其勘察设计院将负责项目的整体开发和规划设计，永清环保股份有限公司将负责生态修复工作，上海临港控股有限公司将负责产业发展与运营。该案例的最大特点是，至今为止，国内比较全面完整的城市双修（结合产业发展）PPP项目。
图7：株洲清水塘老工业区产业新城PPP模式
另一个值得借鉴的案例，是关于生态修复PPP项目如何与城市开发项目分享土地治理和开发的增值收益（图8）。该项目的目标是对湘潭市岳塘区受重金属污染的老化工园区进行土壤治理。此后再由其他开发项目打造生态新城。操作模式是，由岳塘区政府下属的城投公司湘潭发展投资有限公司与永清环保股份有限公司组建SPV项目公司，由SPV公司承担一系列前期的厂房拆除、污染治理、场地修复等工作。“岳塘模式”值得借鉴的主要是其盈利模式，有别于传统EPC（工程总承包）模式中依靠工程服务盈利，和BOT模式中依靠工程和运营盈利，“岳塘模式”通过工程服务和分享土地治理和开发产生的增值收益来盈利。也就是说，生态修复类PPP其实可以和城市修补类PPP形成一种集成的、互利共盈的模式。
图8：湖南湘潭岳塘区生态修复PPP模式——“岳塘模式”
借鉴以上的前沿案例，我们对未来的城市双修PPP模式提出了建议和设想（图9）。在操作主体方面，可以由市和区县一级的政府进行统筹，授权下属的政府部门进行PPP项目招标。中标的社会资本可以与政府城投公司或国企一起合资组建SPV项目公司。SPV项目公司在获得融资的基础上，组建开发建设、产业发展、城市运维、和投融资四大平台，这四个平台共同推动城市双修所涵盖的各类生态修复项目以及各类城市修补项目。
图9：城市双修PPP模式总结与建议
产业发展平台将主要负责城市双修之后的空间再生产工作，通过结合当地产业资源禀赋和产业发展需求，注入新的产业发展动能。比如，三亚就是生态修复和城市修补结合文化旅游产业的典型案例。上海、深圳等城市也有许多的将老旧城区改造后导入文化创意产业的成功案例。除了文旅、文创产业，城市双修其实也可以结合城市产业升级发展的需求，导入一些战略性新兴产业。需要强调的是，这个PPP模式中需要建立一种利益分享机制，保证生态修复和城市修补服务商能够最终共享由双修集成所带来的增值收益。
在此基础上，我们尝试研究一下，城市双修PPP模式如果要在中国推广，哪些地方最有发展潜力呢？我们从城市双修PPP项目的市场需求端进行切入，分析了财政部PPP项目库中涉及双修类项目的城市，及其市场需求潜力。通过综合考量项目数量（项目规模）、投资额（投资规模）、业务类型数（双修综合需求）三个维度的指标，计算得出城市的市场潜力排名（图10）。
图10：关于城市双修PPP模式潜力地区的研究框架
在分析了城市双修PPP项目的市场需求的基础上，我们还需要再叠加政策引导因素，以及叠加城市发展因素。由于城市双修本来就是政府主导推行的一项工作，因此我们叠加了58个国家城市双修试点城市作为政策引导利好因素。另外，由于城市自身的发展有其规律性和阶段性，通常发展较为成熟的大城市和大都市圈会面临更多的双修问题，展现更多、更持续的双修诉求和空间再生产诉求。借鉴了华夏幸福产业研究院和城市规划研究院的都市圈研究成果，我们建议把全国25个主要都市圈，分为优化型、成长型、培育型三大类型，作为城市发展的潜力因素。
图11：生态修复类PPP项目分布图
图12：生态修复类PPP项目综合潜力城市与区域分析图
通过叠加市场需求、政策引导、城市发展三大因素，我们首先对生态修复“内部集成型”（集成山、水、棕、绿）PPP项目的潜力区域进行了分析。在市场需求潜力排名前20位城市的基础上，进一步叠加双修试点城市，和都市圈城市（图11）。例如，市场需求潜力第1的湖北荆门市，同时也是国家双修试点城市；市场需求潜力第4的武汉市，同时也是优化型都市圈；而市场需求潜力第7的郑州市，则同时叠加了双修试点城市的政策利好和成长型都市圈的城市发展潜力。
在生态修复PPP项目分布的基础上，我们进行了项目的空间集聚分析（Spatial Autocorrelation），以便更清晰的识别市场需求潜力集聚区（图12）。最终通过市场需求叠加政策引导和城市发展因素，我们认为生态修复“内部集成型”PPP项目的综合潜力地区是：以郑州、武汉都市圈双核引领的河南和湖北地区。然后，用同样的方法，我们也分析了城市修补“内部集成型”PPP项目的综合潜力地区（图13、图14）：由贵阳、郑州、南京、武汉、福州都市圈五核引领，关注云贵川接壤地区。
图13：城市修补类PPP项目分布图
图14：城市修补类PPP项目综合潜力城市与区域分析图
最后，我们对最为重要的城市双修PPP模式的综合潜力区域进行了分析。市场需求潜力主要分布在河南（郑州、平顶山、南阳），湖北（荆门、武汉），贵州（黔南布依族苗族自治区、贵阳、遵义、安顺、铜仁），四川（宜宾、乐山）等省市（图15）。既具有较大市场需求潜力又拥有双修政策利好的城市包括：荆门、海口、遵义、济宁、安顺；既具有较大市场需求潜力又拥有城市发展潜力的城市包括：贵阳、武汉；市场需求、政策引导、城市发展三项潜力和利好同时具备的城市包括：郑州、乌鲁木齐、南京、福州（图16）。
图15：城市双修类PPP项目分布图
图16：城市双修PPP模式的综合潜力城市与区域分析图
通过对城市双修类项目分布的空间集聚分析，我们发现云贵川接壤地区为市场需求潜力集聚区（图16）。综合考虑以上对三大因素的分析，我们最终认为城市双修PPP模式的综合潜力地区是：贵阳、郑州、南京、武汉、福州都市圈五核引领地区，需重点关注云贵川接壤地区。
同时，我们也尝试对城市双修PPP模式潜力地区的空间结构进行提炼和探讨。从东部的南京，到中部的武汉及其周边的荆门，再到西部的贵阳及其周边的遵义和安顺，其实形成了一条横贯我国东、中、西部的潜力廊道。从中原的郑州及其周边的济宁，到东部的南京，再到东南沿海的福州（甚至延伸到南部沿海的海口），似乎显现出一条连接我国中原与沿海地区的潜力带。而云贵川接壤地区，则是市场需求集聚、值得特别关注的潜力区。综上所述，我们提出了一廊、一带、一区的结构畅想（图17）。
图17：城市双修类PPP项目综合潜力区域结构探讨
出于巧合，这样的结构与党徽有着形态上的相似：一廊——锤头，一带——镰刀，一区——锤头重击之处。除此之外，这种形似似乎也象征某种寓意与关联。“城市双修”，本来就是在党的十七大提出生态文明建设战略这样一个大的背景下产生的，具备十足的政府意志和政策导向，而本文所探讨的城市双修PPP模式，势必涉及社会资本如何与政府合作以反映党的政策意图与方向，可以说城市双修PPP模式是一份颇具市场潜力，但内涵红色基因的红色事业。对于一直以来积极践行党的新型城镇化战略、大力发展国家战略性新兴产业、坚持走PPP模式的华夏幸福而言，城市双修PPP模式或许是未来华夏幸福业务的一个新窗口。
